La realidad financiera y económica en Argentina, ha obligado a volver a los orígenes del estudio de la Ciencia de las Finanzas, es decir la investigación y enseñanza de los recursos y los gastos del Estado y los efectos que ambos tienen sobre la economía de los ciudadanos.

Las finanzas públicas no son patrimonio de estudio por una sola ciencia, así la economía, política, sociología y el derecho son necesarias para su cabal comprensión y conocimiento, empero debido a la complejidad que implica el estudio de todas ellas resulta aconsejable su estudio profundizado por separado, pero siempre teniendo conocimientos elementales de las otras ciencias. Sin embargo, la realidad en su aplicación por parte del Estado hace imperioso el conocimiento cabal de todas las ciencias que comprenden el estudio de las finanzas públicas.

En las últimas décadas en Argentina, solo se ha puesto el objeto de análisis del fenómeno financiero en el Derecho Tributario, es decir sobre el recurso más importante que tiene el Estado que son los tributos, sin considerar su fin instrumental como fuente de financiamiento de los gastos del estado; se han olvidado las enseñanzas de nuestros maestros (José A. Terry, Guillermo Ahumada, Salvador Oría, Manuel De Juano, Dino Jarach entre otros) de finales del siglo XIX y principios del siglo XX que tenían una visión integral sobre los gastos y recursos públicos, resumido en el estudio, pero sobre todo sobre el respeto irrestricto de la “ley de leyes”, es decir la ley de presupuesto; sin lugar a dudas la ley financiera más importante que tienen los estados modernos y democráticos.

La realidad económica y financiera nos ha impuesto volver a intercambiar ideas sobre los gastos que debe priorizar el Estado, y qué tipo de recursos deben aplicarse para ellos: crédito público, recursos patrimoniales y/o emisión monetaria.

El ordenamiento jurídico financiero

Las Finanzas Públicas están plasmadas en la Constitución Nacional, norma fundamental y fundacional, encontrándose en la cúspide de la pirámide jurídica, de ella nace y emana todo el ordenamiento jurídico financiero, así las otras normas dictadas en su consecuencia requieren para su validez la conformidad y conciliación con esta norma fundamental.

El artículo 4 de la Constitución Nacional, establece que “El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional...”, esto implica que cualquier gasto que realice el Estado debe contar con los recursos con qué sustentarlos. Los gastos que debe realizar el Estado pueden ser infinitos, teniendo en cuenta la inmensa cantidad de “necesidades públicas” plasmadas en la Constitución y que como fin existencial del Estado se deben satisfacer, pero los recursos no lo son, por lo que nunca debe perderse de vista el principio de “la escasez de los recursos” al momento de realizar y priorizar los gastos del Estado.

Al Congreso Nacional, le corresponde fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 del artículo 75 C.N., esto es “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas (art. 75 inc. 8 C.N.) y quien debe aprobar o desechar la cuenta de inversión (art. 75 inc. 8 C.N.).

También la Constitución Nacional, tiene una amplia regulación de los recursos públicos con que cuenta el Estado para sufragar los gastos de la Nación. Así el artículo 4 determina cuales son los fondos del Tesoro Nacional los que están formados del producto de derechos de importación y exportación (art. 75 inc. 1 C.N.), la venta o locación de tierras de propiedad nacional (art. 75 inc. 5 C.N.), de la renta de Correos (art. 75 inc. 14 C.N.), de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General (art. 17, 52, 75, inc. 2 C.N.), y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional (art. 75 inc. 4 C.N.)

De esta norma puede extraerse como conclusión que el Estado Nacional cuenta con una amplia variedad de recursos públicos para atender sus fines; los tributos, recursos patrimoniales y empréstitos son necesarios para la vida de la Nación, pero su creación, percepción y recaudación no puede ser desmedida, siempre está dentro de los límites establecidos en la propia Constitución Nacional.

Por último, la emisión monetaria también aparece en el artículo 75 inc. 6 de la Constitución Nacional como un recurso público del Estado, y dice que es una atribución del Congreso Nacional la de “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”, pero conforme se exige en el inc. 19 de esta norma, se debe proveer lo conducente a la “defensa de la moneda”, por lo que su emisión debe ser cuidadosamente administrada.

Propuesta de reforma

La claridad de las normas constitucionales ha sido dejada sin efecto en los últimos setenta (70) años por las necesidades financieras del Estado Nacional y a través de la utilización indebida e inconstitucional de delegaciones del Congreso Nacional o emisión de “Decretos de Necesidad y Urgencia” por parte del Poder Ejecutivo Nacional.

Considero necesario, introducir una reforma constitucional a través de la cual ya no existe ninguna duda en algunos aplicadores del derecho, del equilibrio presupuestario, indelegabilidad (art. 76 C.N.) e imposibilidad de emitir decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3 C.N.) en materia presupuestaria, independencia del Banco Central y prohibición expresa de financiar los gastos del Estado con emisión monetaria, y responsabilidad de los funcionarios públicos que incumplen las leyes financieras. La salud financiera del Estado está por encima de cualquier interés político de funcionario público de turno y hace efectivo el bienestar general de los ciudadanos que ha impuesto la Constitución Nacional.

Si bien entiendo que nuestra Constitución tiene una regulación expresa e implícita respecto a la aplicación de principios presupuestarios, tratamiento del Banco Central y emisión monetaria, ideas explicitadas en mi libro “Curso de Derecho Financiero” (publicado por Erreius), considero necesario incorporar estas reglas financieras de manera expresa y determinante para que ningún gobierno de turno las cuestiones o ponga en duda, preservando así un saludable sistema financiero a lo largo del tiempo que tenga por fin el bienestar de los ciudadanos.

Por tales razones propongo introducir el siguiente texto a la Constitución Nacional:

“Artículo 4 bis: El presupuesto estima lo más exactamente posible los recursos y es la autorización del Congreso Nacional para la realización de todos los gastos e inversiones del Estado.

Se prohíbe la delegación legislativa, decretos de necesidad y urgencia y reestructuraciones en materia presupuestaria, y realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.

El Poder Ejecutivo Nacional solo podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general, para atender emergencias públicas para el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor, las que deberá comunicar de forma inmediata al Congreso Nacional.

La reserva de ley, equilibrio, universalidad, unidad y disciplina fiscal son principios presupuestarios de aplicación en la ley de presupuesto la cual no puede contener disposiciones de carácter permanente, no puede reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.

Toda ley que disponga o autorice gastos debe indicar la fuente de su financiamiento. Tales gastos y recursos deben incluirse en la primera ley de presupuesto que se apruebe, bajo sanción nulidad.

El objeto principal del Banco Federal es la preservación del valor de la moneda, no puede financiar al tesoro con emisión monetaria, salvo casos de emergencia pública determinado por ley especial, tiene autarquía funcional, y en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera no se sujeta a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional.

El Banco Central estará gobernado por un directorio compuesto por un presidente, un vicepresidente y cinco directores. Todos ellos deberán ser argentinos nativos o por naturalización, con no menos de diez (10) años de ejercicio de la ciudadanía. Deben tener probada idoneidad en materia monetaria y bancaria, vinculada al área financiera y gozar de reconocida solvencia moral.

El presidente, el vicepresidente, serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado de la Nación; duran seis (6) años en sus funciones pudiendo ser designados nuevamente, y solo podrán ser removidos, por las causales establecidas por la ley, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros del Senado de la Nación.

Las operaciones realizadas en contravención a lo establecido en este artículo son nulas, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los funcionarios que las realicen.”

El ordenamiento jurídico financiero

Propuesta de reforma

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